Dall’aggio al compenso di riscossione: profili di illegittimità della cartella di pagamento

La materia della riscossione è regolata dal D.pr. n.602/73, intitolato “Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito”, che al Capo II si occupa della riscossione mediante ruoli. In particolare, l’art. 10 definisce:

1. concessionario: il soggetto cui è affidato in concessione il servizio di riscossione;
2. ruolo: l’elenco dei debitori e delle somme da essi dovute formato dall’ufficio ai fini della riscossione a messo del concessionario.

Stabilisce poi l’art. 11 che: “nei ruoli sono iscritte le imposte, le sanzioni e gli interessi”. La procedura per la riscossione dei crediti vantati dagli enti impositori è quindi così riassumibile:

1. le somme che risultano dovute a seguito dei controlli vengono iscritte a ruolo;
2. il ruolo viene trasmesso al concessionario per la riscossione (Equitalia) che predispone e notifica le cartelle.

La cartella di pagamento è l'atto che l’Agente della riscossione (Equitalia) invia al debitore iscritto a ruolo su incarico degli enti creditori per recuperare le somme che risultano dovute, secondo le modalità stabilite dall’art. 25 del D.pr. n.602/73. Le cartelle di pagamento, redatte dall’Agente della riscossione in conformità al modello approvato con decreto del Ministero delle Finanze, contengono l’intimazione ad adempiere. Nella cartella di pagamento, oltre alle somme specificatamente contenute nel ruolo (tributi, sanzioni, eventuali interessi di ritardato pagamento o somme aggiuntive se trattasi di contributi INPS calcolati fino alla formazione del ruolo dall’Ente impositore), vi sono le somme addebitate a titolo di “aggio” (o compenso di riscossione) ovvero una somma aggiuntiva la cui ragione di essere sarebbe in teoria quella di remunerare l’agente della riscossione per il servizio prestato, secondo il seguente schema di calcolo:

Base di calcolo oneri di riscossione (aggio): somme iscritte a ruolo + interesse di mora + sanzioni + ulteriori somme aggiuntive, con la sola esclusione delle spese di notifica (art. 17, comma 1 D.lgs. 112/1999)

E’ subito evidente come attraverso tale schema di calcolo, e con l’applicazione di una percentuale in misura fissa, l’aggio possa assumere importi decisamente rilevanti, anche di centinaia di migliaia di euro, finendo così per perdere la connotazione di “compenso per la riscossione” volto alla remunerazione dell’attività svolta dal concessionario per la riscossione. Al riguardo, si evidenzia come l'addebito ai contribuenti dell'aggio in misura non parametrata ai costi effettivi di riscossione era vietato fin dalla legge delega fiscale di cui alla legge n. 825 del 1971 (articolo 10, comma 2, n. 10, che prevedeva l'obbligo d'incorporare gli aggi nelle aliquote dei tributi).

Vi è, inoltre, un ulteriore profilo di criticità. Come evidente dalla sua base di calcolo, l’aggio cresce al crescere degli interessi di mora, dovuti ex art. 25, co. 2, D.pr. 602/1973, il quale stabilisce che, “decorsi 60 giorni dalla notifica della cartella”, questi si applicano a partire dalla data della notifica fino alla data del pagamento (per ogni giorno di ritardo). Nel caso in cui il ruolo sia emesso in più rate, gli interessi di mora relativi alle rate successive alla prima decorrono dalla data di scadenza di ciascuna rata. Gli interessi di mora sono dovuti anche qualora il contribuente proponga istanza di rateazione a Equitalia S.p.a. dopo che sono trascorsi 60 giorni dalla notifica della cartella di pagamento; in questo caso vanno calcolati dalla data di notifica della cartella e fino al giorno di presentazione dell’istanza.

Da tale punto di vista la norma appare, a parere di chi scrive, quantomeno non condivisibile nella misura in cui non si preoccupa di porre un limite all’aggio riconosciuto al concessionario per la riscossione (Equitalia) in caso di ritardato pagamento da parte del contribuente. Non si comprende infatti la ragione per cui il concessionario della riscossione debba trovarsi nella posizione di poter lucrare sul ritardo nel pagamento del tributo, (nonché delle eventuali somme aggiuntive e delle eventuali sanzioni), calcolando l’aggio sugli interessi di mora, dal momento che tali somme non sono mai state anticipate dal concessionario, il quale non è mai creditore in conto proprio delle somme iscritte a ruolo né lo diventa a seguito della presa in carico del ruolo.

Inquadramento normativo

Per il necessario inquadramento normativo dell’aggio, ovvero del compenso di riscossione di Equitalia e la disamina dei suoi profili critici, oltre al già citato D.pr. 602/73 bisogna risalire all’articolo 10, comma 2, n. 10 della legge delega n. 825 del 1971 che prevedeva l'obbligo d'incorporare gli aggi nelle aliquote dei tributi. Successivamente, sulla base della legge 28 settembre 1998, n. 337, intitolata "Delega al Governo per il riordino della disciplina relativa alla riscossione", il Governo emanò il Decreto legislativo del 13 aprile 1999, n. 112, intitolato “Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337.”

Nella sua formulazione originaria, l’art. 17 del D.lgs. n.112/99 prevedeva che:

1. “L'attività dei concessionari viene remunerata con un aggio sulle somme iscritte a ruolo riscosse; l'aggio è pari ad una percentuale di tali somme da determinarsi, per ogni biennio, con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale entro il 30 settembre dell'anno precedente il biennio di riferimento, sulla base dei seguenti criteri:
   1. costo normalizzato, pari al costo medio unitario del sistema, rapportato al carico dei ruoli calcolato senza tener conto del venti per cento dei concessionari aventi i piu' alti costi e del cinque per cento di quelli aventi i piu' bassi costi;
   2. situazione sociale ed economica di ciascun ambito, valutata sulla base di indici di sviluppo economico elaborati da organismi istituzionali;
   3. tempo intercorso tra l'anno di riferimento dell'entrata iscritta a ruolo e quello in cui il concessionario può porla in riscossione.
2. L'aggio, al netto dell'eventuale ribasso, è aumentato, per i singoli concessionari, in misura pari ad una percentuale delle maggiori riscossioni conseguite rispetto alla media dell'ultimo biennio rilevabile per lo stesso ambito o, in caso esso sia variato, per ambito corrispondente. Tale percentuale è determinata, anche in modo differenziato per settori, sulla base di fasce di incremento degli importi riscossi nel decreto previsto dal comma 1.
3. L'aggio di cui al comma 1 è a carico del debitore in misura non superiore al 4,65 per cento della somma iscritta a ruolo; la restante parte dell'aggio è a carico dell'ente creditore. L'aggio a carico del debitore è dovuto soltanto in caso di mancato pagamento entro la scadenza della cartella di pagamento e la sua misura è determinata con il decreto previsto dal comma 1.
4. Per i ruoli emessi da uffici statali le modalità di erogazione dell'aggio previsto dal comma 1 vengono stabilite con decreto del Ministero delle finanze, di concerto con il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. Per gli altri ruoli l'aggio viene trattenuto dal concessionario all'atto del versamento all'ente impositore delle somme riscosse.
5. A ciascun concessionario è riconosciuta, a titolo di anticipazione della remunerazione, una somma pari ad una percentuale, comunque non inferiore all'1 per cento del carico dei ruoli consegnati, da determinarsi con il decreto previsto dal comma 1, del costo di cui alla lettera a) dello stesso comma.

Successivamente è stato emanato, dal Ministero dell’economia e delle finanze, il D.M. 4 agosto 2000 che nel fissare la remunerazione del servizio di riscossione ai sensi dell’art. 17 del D.lgs. n.112/99, divideva il territorio nazionale in ambiti territoriali provinciali e fissava le aliquote tra un minimo dell’1% ed un massimo dell’8%.

Fino all’entrata in vigore (a partire dal 1° gennaio 2016) del D.lgs. n. 159 del 2015, la misura dell’aggio era quindi disciplinata dall’art. 17 del D.lgs. n.112 del 13 aprile 1999, n. 112. Va detto che l’articolo in questione ha subito numerose modifiche nel corso del tempo, sicché si rende certo non agevole la individuazione della norma applicabile alla fattispecie concreta, dal momento che esso risulta prima modificato dall'art. 3, D.Lgs. 17.08.1999, n. 326 (G.U. 20.09.1999, n. 221), poi dall'art. 3, D.lgs. 27.04.2001, n. 193 con decorrenza dal 09.06.2001, poi dall'art. 3 D.l. 08.07.2002, n. 138 con decorrenza dal 08.07.2002, poi dall'art. 2, comma 3, D.l. 03.10.2006, n. 262 come modificato dall'allegato alla L. 24.11.2006, n. 286 con decorrenza dal 29.11.2006, poi dall'art. 32, D.l. 29.11.2008, n. 185, così come modificato dell'allegato alla legge di conversione, L. 28.01.2009, n. 2 (G.U. 28.01.2009, n. 22 - S.O. 14) con decorrenza dal 29.01.2009, poi dall'art. 23, D.l. 06.07.2011, n. 98 (G.U. 06.07.2011, n. 155) con decorrenza dal 06.07.2011 e dall'art. 10, comma 13-quater, D.l. 06.12.2011, n. 201 così come modificato dall'allegato alla legge di conversione L. 22.12.2011, n. 214 con decorrenza dal 28.12.2011.

Nell’ultima versione dell’art. 17 del D.lgs. n.112/99, la norma in commento così dispone:

1. Al fine di assicurare il funzionamento del servizio nazionale della riscossione, per il presidio della funzione di deterrenza e contrasto dell’evasione e per il progressivo innalzamento del tasso di adesione spontanea agli obblighi tributari, agli agenti della riscossione sono riconosciuti gli oneri di riscossione e di esecuzione commisurati ai costi per il funzionamento del servizio. Entro il 31 gennaio di ciascun anno, Equitalia S.p.A., previa verifica del Ministero dell’economia e delle finanze, determina, approva e pubblica sul proprio sito web i costi da sostenere per il servizio nazionale di riscossione che, tenuto conto dell’andamento della riscossione, possono includere una quota incentivante destinata al miglioramento delle condizioni di funzionamento della struttura e dei risultati complessivi della gestione, misurabile sulla base di parametri, attinenti all’incremento della qualità e della produttività dell’attività, nonché della finalità di efficientamento e razionalizzazione del servizio. Con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze sono individuati i criteri e i parametri per la determinazione dei costi e quelli in relazione ai quali si possono modificare in diminuzione le quote percentuali di cui al comma 2, all’esito della verifica sulla qualità e produttività dell’attività, nonché dei risultati raggiunti in termini di efficientamento e razionalizzazione del servizio, anche rimodulando le quote di cui alle lettere b), c) e d) dello stesso comma 2 in funzione dell’attività effettivamente svolta.
2. Gli oneri di riscossione e di esecuzione previsti dal comma 1 sono ripartiti in:
   1. una quota, denominata oneri di riscossione a carico del debitore, pari:
      1. all’uno per cento, in caso di riscossione spontanea effettuata ai sensi dell’articolo 32 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46;
      2. al tre per cento delle somme iscritte a ruolo riscosse, in caso di pagamento entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella;
      3. al sei per cento delle somme iscritte a ruolo e dei relativi interessi di mora riscossi, in caso di pagamento oltre tale termine;
   2. una quota, denominata spese esecutive, correlata all’attivazione di procedure esecutive e cautelari da parte degli agenti della riscossione, a carico del debitore, nella misura fissata con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, che individua anche le tipologie di spesa oggetto di rimborso;
   3. una quota, a carico del debitore, correlata alla notifica della cartella di pagamento e degli altri atti della riscossione, da determinare con il decreto di cui alla lettera b);
   4. una quota, a carico dell’ente che si avvale degli agenti della riscossione, in caso di emanazione da parte dell’ente medesimo di un provvedimento che riconosce in tutto o in parte non dovute le somme affidate, nella misura determinata con il decreto di cui alla lettera b);
   5. una quota, a carico degli enti che si avvalgono degli agenti della riscossione, pari al 3 per cento delle somme riscosse entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella.

Con l’entrata in vigore del D.lgs. del 24 settembre 2015 n. 159,che ha sostituito il discusso art. 17 del D.lgs. n.112/99, l’aggio è attualmente definito (cfr. art.9 del D.lgs. n. 159/2015) quale “onere di riscossione” nei seguenti termini:

“[…] agli agenti della riscossione sono riconosciuti gli oneri di riscossione e di esecuzione commisurati ai costi per il funzionamento del servizio. […]"

Come evidente, sia nella formulazione più recente che in quella originaria, l’art. 17 del D.lgs. n.112/99 fa sempre riferimento all’aggio come una “remunerazione per l’attività svolta dai concessionari della riscossione per l’attività svolta”.

Le censure giurisprudenziali

A dispetto del contenuto letterale della norma, nella prassi applicativa, non vi è mai stata una effettiva commisurazione dell’aggio all’attività effettivamente svolta dal Concessionario per la riscossione (Equitalia), dal momento che il concessionario ha sempre applicato delle percentuali fisse sulle somme iscritte al ruolo, comprensive di interessi e sanzioni, sì da comportare, in non rari casi, un aggravio spropositato a carico dei contribuenti assolutamente non commisurato alla effettiva attività svolta. Sul punto numerose sono state le sentenze delle Commissioni Tributarie che hanno ridotto le somme pretese da Equitalia a titolo di aggio per via della loro manifesta sproporzione rispetto all’opera effettivamente svolta dal concessionario per la riscossione. Inoltre, il principio della necessaria proporzionalità tra misura dell'aggio e costo effettivo di riscossione, oltre che sancito in ormai numerose pronunce dei giudici di merito è stato sancito anche dalla Consulta con la Sentenza n. 480 del 30 dicembre 1993 per quanto attiene alle esattorie siciliane.

L'illegittimità degli aggi applicati dal concessionario in misura percentuale fissa sulle somme iscritte a ruolo a prescindere dall’importo complessivo, è stata di recente pronunciata da numerose sentenze delle commissioni tributarie di merito, con rinvio degli atti alla Corte Costituzionale per violazione di diversi articoli (in particolare dell’art. 53 Cost. per violazione del principio di capacità contributiva).

Emblematiche, da questo punto di vista, le argomentazioni utilizzate dalla Commissione Tributaria provinciale di Cagliari che, con l’Ordinanza n.43 del 29 maggio 2014, ha accolto le eccezioni di legittimità costituzionale relativamente alla norma (art. 17 D.lgs. n.112/99) sollevate da una società in ordine ad una cartella  di  pagamento impugnata  recante l'iscrizione a ruolo di sanzioni per un ammontare complessivo pari  a Euro 277.926,25, nonché di un importo richiesto a titolo di compensi della riscossione, pari a Euro 12.923,57, per l'ipotesi di pagamento «entro  le  scadenze»  (60  giorni  dalla  data  di  notifica   della cartella), ovvero a Euro 25.013,36, per l'ipotesi in cui il pagamento avvenisse oltre il predetto termine.

“La mera notifica della cartella di pagamento - considerato che a carico del contribuente sono già posti i diritti di notifica - non può in alcun modo giustificare un tale aggravio della somma iscritta a ruolo. In specie, si sottolinea come l'attività dell'Agente della riscossione inizia con la notifica della cartella di pagamento e prosegue con la riscossione coattiva soltanto in caso di mancato pagamento. Ne consegue che, sino all'avvio (e/o in difetto) di procedure esecutive, la funzione dell'Agente della riscossione è unicamente quella di mero esecutore di quanto determinato dall'Ente impositore. Pertanto, se l'unica   attività   svolta   dall'Agente   della riscossione è costituita dalla notifica della cartella di pagamento, è' evidente che l'addebito dell'aggio si traduce nella (opinabile) richiesta di somme relative ad attività   non   ancora   svolte dall'Agente della riscossione -  non essendo ancora stato avviato alcun procedimento esecutivo - e che potrebbe anche non esserlo mai. L'aggio richiesto al contribuente ha, quindi, perso completamente la sua naturale connotazione di remunerazione assumendo una valenza diversa, equiparabile, in sostanza, più ad una forma di sanzione «mascherata» (senza, peraltro, nessuna delle garanzie previste in materia di sanzioni) che va ad aggiungersi a quanto iscritto a ruolo. Per assumere la connotazione di una controprestazione, più o meno uguale per tutti i contribuenti, indipendentemente dall'ammontare delle somme iscritte a ruolo, l'aggio dovrebbe essere costituito da una somma fissa.

Di contro, è evidente che la previsione di un aggio parametrato alle somme iscritte a ruolo (peraltro, senza la previsione di un limite massimo) mal si concilia con una funzione remunerativa, per una ragione tanto semplice, quanto insuperabile: l'attività richiesta all'Agente della riscossione non risulta maggiormente gravosa all'aumentare degli importi iscritti a ruolo. E' dunque evidente che la previsione di   compensi   della riscossione parametrati agli importi iscritti a   ruolo   depone insuperabilmente nel senso di escludere che gli stessi siano rivolti a remunerare l'attività dell'Agente della riscossione ed, anzi, costituisce un chiaro indice sintomatico della natura sostanzialmente afflittiva degli stessi. Da tutto ciò ne consegue che dall'applicazione dell'aggio può scaturire, per una partita di importo rilevante, un esborso anche notevole del contribuente di gran lunga superiore al costo della riscossione quantificabile in capo all'esattore stesso.”

Non meno emblematica la Sentenza n. 84 del 25 settembre 2012 della Commissione Tributaria Provinciale di Treviso: in questo caso al contribuente era stato richiesto da Equitalia un compenso di 8.262,81 euro per l'attività di riscossione, nonostante il contribuente avesse pagato entro i termini indicati nella cartella (60 giorni). Tuttavia la sola notifica della cartella, per la Commissione, non giustifica un aggravio del 4,65% sulle somme dovute, «in assenza di qualsiasi inadempimento imputabile al debitore». Nel caso in esame l'agente si era limitato alla notifica di una cartella. La Commissione osserva:

“[…] da esame della cartella impugnata si evince in primo luogo come con specifica voce siano richiesti a parte i diritti di notifica non ricompresi né coincidenti con la voce in questione (aggio) la quale è riferita espressamente a compensi di riscossione ai quali vengono aggiunti distintamente e separatamente diritti di notifica. Poiché la cartella di pagamento è stata giustamente avvicinata, ancorché non pienamente equiparata, all’atto di precetto, può facilmente farsi ricorso alla Giurisprudenza in tema di atti di precetto per la risoluzione della presente questione con la conseguenza, pacifica, che non è sufficiente che un importo richiesto sia astrattamente previsto da una fonte normativa perché la previsione presuppone la spettanza, volta a volta di questo o di quel diritto sempre che, ovviamente, nel caso concreto sia stata svolta o sia comunque prevedibilmente necessario svolgere la specifica attività prevista dalla singola voce della tariffa[…]In questo caso specifico, nulla dice parte creditrice (Equitalia), la quale nella sua comparsa di costituzione e risposta non spiega in cosa sia consistita questa attività di riscossione per la quale viene richiesto l’importo, non indifferente, di €8.262,81 per l’ipotesi di pagamento nei termini e dunque di qualsiasi inadempimento imputabile al debitore.”

Diverse sono in ogni caso le censure arrivate dalle Commissioni Tributarie a proposito della determinazione dei compensi per aggio e diversi sono stati i rinvii alla Corte Costituzionale per violazione degli art. 3, 53, 97 Cost.

Ad esempio con l’Ordinanza 147/10/12, la Ctp  di Torino scrive:

“[…] Se, infatti, appare giustificato che al contribuente, il quale con il suo inadempimento ha dato origine alla procedura coattiva, siano imputati i costi del servizio di riscossione – scrivono i giudici torinesi nella motivazione - non è ragionevole che gli siano imputati oneri eccessivi che oltrepassino a dismisura il costo della procedura […]”

Non mancano poi rinvii alla Corte di Giustizia europea per dirimere il dubbio a proposito del fatto che l’aggio a favore di Equitalia sia assimilabile ad un aiuto di Stato concesso in violazione dell’art. 107 del T.F.U.E., con Ordinanza del 29 gennaio 2013 la Ctp di Latina si pronuncia ad esempio sul ricorso depositato da un professionista cui era stato notificato un avviso di accertamento per complessivi euro 638.250,65 di cui € 22.642,73 per aggio, disponendo la trasmissione degli atti alla Corte di giustizia delle Comunità europee al fine di ottenere una pronuncia interpretativa del diritto comunitario, in merito alla compatibilità del compenso nella misura del 9%, stabilito dall’art. 17 del D.lgs. n. 112/1999, anteriormente alle modifiche introdotte dal D.l. n. 201/2011. Quale ulteriore quesito è stato, altresì, chiesto se l’aggio del 9% costituisca aiuto di Stato incompatibile con il mercato unico dei compensi di riscossione e con il diritto comunitario ai sensi dell’art. 107 del T.F.U.E., dal momento che allo stato attuale, Equitalia è una s.p.a. (partecipata per il 51% dall’Agenzia delle Entrate e per il 49% dall’I.N.P.S.).

“[…]Nel sistema degli accertamenti esecutivi il contribuente deve versare le somme entro il termine per il ricorso e, in tal caso non sono previsti gli aggi da corrispondere; per contro attraverso tali atti esecutivi se il contribuente non adempie al pagamento delle somme dovute entro il termine di presentazione del ricorso, l'aggio deve essere pagato interamente nella misura del 9% esclusivamente in capo al contribuente anche se fino a quel momento l'agente della riscossione non ha svolto nessuna funzione al servizio in quanto il ruolo e la cartella di pagamento sono state assorbite dall'avviso di accertamento esecutivo. Si assiste, pertanto, ad una remunerazione tutta in capo al contribuente senza una controprestazione di un servizio da parte di Equitalia. […] A parere del ricorrente un compenso preferenziale per la riscossione è paragonabile all'aiuto di stato in contrasto con il diritto comunitario perché lede il divieto di cui all'articolo 107 del T.F.U.E. Si adombra nella fattispecie che l'art. 17 D.Lgs. n.112 del 1999 costituisca un sussidio per l'impresa Equitalia, realizzando un vantaggio economico in capo all'impresa. La misura dell'aggio (9%) conferirebbe all'impresa beneficiaria un vantaggio economico che non avrebbe ottenuto nel corso normale della sua attività[...] La posizione di Equitalia è rafforzata nei confronti delle altre imprese concorrenti. Equitalia è in concorrenza con le altre imprese che, ai sensi dell'art. 52 comma 5, lett. b del D.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 svolgono l'attività di riscossione dei tributi per conto degli Enti locali che per la riscossione dei tributi si avvalgono di società esterne le quali devono fare la riscossione esattamente come Equitalia, poiché la legge è una sola e vale per chiunque vada a riscuotere. Come ha stabilito la Corte di Giustizia un tributo o qualsiasi altra prestazione imposta costituisce "parte integrante d'una misura di aiuto allorché sussiste un vincolo di destinazione tra il tributo e l'aiuto in forza della normativa nazionale pertinente nel senso che il gettito del tributo venga necessariamente destinato al finanziamento dell'aiuto medesimo. Tale situazione ricorre certamente nel caso di specie posto che il compenso da riscossione a carico del contribuente è interamente destinato alla remunerazione del servizio prestato dall'Agente della riscossione a prescindere dall'effettivo costo sostenuto (sentenza 13 gennaio 2005, C174/02 Streekgewest.)”

La Corte Costituzionale, con l’ordinanza n. 147 del 2015, ha recentemente dichiarato l’inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale riguardanti l’aggio esattoriale, sollevate - con riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione - dalla CTP di Torino e dalla CTP di Latina ma con motivazioni che hanno a che fare con vizi procedurali, piuttosto che sul merito della questione, così argomentando:

 “[…] ciascuna delle ordinanze di rimessione è carente sia nella descrizione della concreta fattispecie cui si riferisce, sia nella motivazione in punto di rilevanza, e dunque resta inibita alla Corte costituzionale la necessaria verifica circa l’influenza della questione di legittimità sulle decisioni richieste ai rimettenti[...]Va negata la rilevanza della questione di legittimità quando è proposta relativamente ad un vizio che, pur concernendo la disposizione censurata, non troverebbe riscontro nel giudizio a quo[…]Tali carenze argomentative e descrittive si traducono in altrettanti vizi di carente motivazione sulla rilevanza della questione (sentenza n.360 del 2010 ed ordinanza n.306 del 2009) e di insufficiente descrizione della fattispecie concreta (ordinanze n.363 e n.338 del 2010) che impediscono a questa Corte di vagliare l’effettiva applicabilità della norma citata al caso dedotto in giudizio ”

In effetti la norma in questione, come più sopra argomentato, ha subito nel corso degli anni diverse modifiche, e solo un’adeguata esposizione di tutti gli elementi essenziali del caso in esame avrebbe consentito di individuare con certezza la versione dell’art. 17 ratione temporis applicabile. Infatti la Corte eccepisce il:

 “[…] difetto assoluto di rilevanza e, comunque, difetto di motivazione sulla rilevanza, per inapplicabilità al caso de quo della disciplina legislativa censurata, in quanto la norma applicabile (e concretamente applicata dall’agente della riscossione al momento dell’emissione dell’intimazione di pagamento oggetto del giudizio a quo) non sarebbe l’art. 17 del D.lgs. n. 112 del 1999, nel testo modificato dall’art. 32, comma 1, lettera a), del D.L. n. 185 del 2008 (oggetto della questione di costituzionalità) bensì lo stesso art. 17, commi 1 e 3, nella formulazione precedente […]”

Nella sua versione originaria, l’art. 17 del n. 112/99, non fissava delle aliquote per l’aggio, demandando come visto la loro determinazione ai successivi Decreti ministeriali, ovvero all’intervenuto Decreto del Ministero delle Finanze del 4 agosto 2010 di cui più sopra si è detto. Tale circostanza è per altro anche una delle motivazioni della declaratoria di inammissibilità del ricorso presentato dalle varie Commissioni Tributarie, posto che non spetta alla Corte Costituzionale decidere sulla legittimità delle fonti di rango secondario. In proposito si legge infatti ancora nella ordinanza in commento:

“[…]che viene, infine, eccepita l’inammissibilità della questione per inidoneità del decreto ministeriale 4 agosto (Remunerazione del servizio nazionale della riscossione tramite ruolo ai sensi dell’art. 17 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n.112) – cui viene demandata, ai sensi dell’art. 17, (nella versione che sarebbe stata applicabile al caso di specie), la concreta fissazione dell’aggio – a formare oggetto di sindacato dinanzi la Corte costituzionale, in quanto fonte di rango secondario[…]”

La pronuncia in commento della Corte Costituzionale tuttavia, proprio per via delle motivazioni poste alla base del diniego di ammissibilità del ricorso, è ben lungi dall’aver dipanato i dubbi a proposito della costituzionalità di una norma che sancisce l’obbligo di corresponsione di un compenso di riscossione dei tributi da parte del contribuente sostanzialmente svincolato dagli effettivi costi di gestione del servizio.

Da ultimo, si evidenzia la decisione della Commissione Tributaria regionale della Lombardia che ha pronunciato la Sentenza n. 5454/15 del 28 ottobre 2015 con la quale ha dichiarato l'illegittimità di un aggio, pari ad €320.126,91 e cioè al 4,65% (perché il pagamento era avvenuto entro 60 giorni) applicato da Equitalia su €6.884.323,13 dovuti a titolo di imposta, ad una società che peraltro dopo aver pagato si era vista sgravare il tributo dall’Agenzia delle Entrate, condannando quindi Equitalia alla sua restituzione. La pronuncia in commento è interessante in quanto la censura dell’aggio coinvolge diversi aspetti.

Sotto il profilo di legittimità costituzionale

Scrivono i Giudici tributari che

“[…]l’aggio dovrebbe costituire la remunerazione del concessionario per il servizio svolto. Nel caso trattato, l’attività del concessionario si è limitata al mero invio della raccomandata contenente la cartella[…].La norma in esame risulta in contrasto con il principio di capacità contributiva sancito dall’art. 53 della Costituzione: l’importo dell’aggio viene determinato in percentuale all’imposta iscritta a ruolo a prescindere dall’effettiva attività di riscossione svolta dal concessionario[...]”

L’aggio come aiuto di Stato

Scrivono i Giudici di Milano che:

“Le recenti sentenze della giurisprudenza di merito confermano l’illegittimità dell’aggio, come determinato ai sensi del più volte richiamato art. 17, per violazione della normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato[...]In proposito va rilevato quanto segue. Detto aggio o compenso esattoriale come previsto dall’art.17 D.lgs. n.112/99 e sue modifiche ed integrazioni, costituisce un aiuto di Stato che si pone in contrasto con l’art. 107 del Trattato di Funzionamento dell’Unione Europea il quale stabilisce che sono incompatibili con il mercato comune gli aiuti concessi dagli Stati, sotto qualsiasi forma, che, favorendo alcune imprese, falsino o minaccino di falsare la concorrenza[…]. La richiamata vigente normativa statale interna attribuisce ad Equitalia un sussidio statale facendole conseguire un (ingiusto) vantaggio economico che, considerata la sua normale attività, deve ritenersi che non conseguirebbe, quantomeno nella misura e con le modalità previste[…].”

E’ da notare come l’ultimo principio fissato dai Giudici nella sentenza in commento sia esiziale:

“[…]L’art. 107 TFUE vieta gli aiuti che incidono sugli scambi tra gli stati membri e falsano o minacciano la concorrenza. Pertanto la Commissione ritiene che la normativa statale relativo all’aggio esattoriale, sia in contrasto con l’art. 107 del TFUE.”

In pratica, dicono i Giudici milanesi, il compenso da riscossione posto a carico del contribuente è destinato alla remunerazione del servizio prestato dal Concessionario a prescindere dall’effettivo costo sostenuto per l’attività di riscossione rivolta al singolo contribuente, sicché esso costituisce parte integrante di una misura di aiuto; non è dunque dovuto e come tale può essere censurato direttamente dai giudici nazionali in applicazione del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea e del principio della prevalenza del diritto comunitario sul diritto interno (con conseguente disapplicazione della norma interna che lo prevede).

Conclusioni

Da quanto innanzi detto è evidente come la legittimità dell’aggio, applicato in misura percentuale fisso sul totale degli importi iscritti a ruolo a prescindere dall’effettiva attività svolta dal concessionario per la riscossione, rappresenti una questione ancora aperta, che peraltro a questo punto investe le sedi comunitarie, nonostante i recenti interventi legislativi.

Il D.lgs. n. 159 del 2015 ha stabilito che, a partire dal 1° gennaio 2016, l'aggio sui carichi affidati all'agente della riscossione è sostituito dagli «oneri di riscossione», che sono dovuti per il funzionamento del servizio nazionale di riscossione. In particolare, si prevede che, in caso di pagamento effettuato entro 60 giorni dalla notifica della cartella, tali oneri sono pari al 3% per cento delle somme riscosse, con un risparmio, quindi, dell'1,65% rispetto al passato. Viceversa, in caso di pagamento effettuato dopo 60 giorni dalla data di notifica della cartella, gli «oneri di riscossione», interamente a carico del debitore, sono pari al 6% dell'importo dovuto. 

Ora: la definizione più recente, come si vede, conserva un collegamento funzionale tra il compenso di riscossione ed “i costi di funzionamento del servizio” degli agenti di riscossione. La progressiva riduzione dell'ammontare dell’onere di riscossione non risolve tuttavia le evidenziate questioni relative alla sua illeceità, in quanto trattasi di compenso non commisurato ai costi effettivi di riscossione, bensì parametrato in misura percentuale al credito iscritto a ruolo; sul punto sono state presentate di recente anche delle interrogazioni parlamentari, a risposta scritta, rivolte al Ministro dell’economia e delle finanze da parte di alcuni Deputati che, a seguito della sopra riportata decisione della CTR della Lombardia, chiedono:

“Quali iniziative intenda adottare il Ministro per evitare che Equitalia continui a operare in contrasto con il Trattato sul funzionamento dell'Unione europea e per evitare il gravoso contenzioso che si troverà ad affrontare lo Stato italiano a causa del suddetto comportamento illegittimo ormai accertato in più sentenze;

quali iniziative intenda intraprendere per riportare la legalità nella riscossione erariale svolta da Equitalia che, come visto, lucra con modalità illegittime sulla buona fede degli italiani esponendo l'Italia intera ad un danno erariale molto più elevato dell'evasione che dovrebbe combattere."

Nell’attesa che la Corte di Giustizia europea o la Corte Costituzionale o anche lo stesso legislatore, con una norma ad hoc, chiariscano cosa esattamente debba intendersi per “compenso di riscossione”, quali siano i suoi limiti o i criteri per determinarne la sua misura, commisurandone l’importo alla attività effettivamente svolta dal concessionario, ovvero a fronte di quali specifiche attività, oltre la semplice notifica della cartella, questo maturi, non si può che percorrere la strada dell’impugnazione delle cartelle esattoriali nella parte in cui contengano una pretesa esattoriale a titolo di aggio o compenso di riscossione assolutamente sproporzionata rispetto all’effettiva attività svolta da parte di Equitalia.

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